여야가 지방행정체제 개편에 대해 4월 임시국회에서 처리하는 것으로 전격 합의함으로써 이 법이 통과되면 시․도 등 지방행정체제에 커다란 변화가 예고되고 있다.

여·야는 이번 5·31 지방선거에서 새로운 시․도지사와 시․군․구청장이 선출돼 기득권을 요구하기 전에 기본법을 통과시키겠다는 생각이어서 99년 행정자치부의 시안으로부터 출발한 지방행정체제 개편이 탄력을 받을 것으로 예상된다.

전국을 60～70개 통합시로 재편하는 것으로 되어 있는 이 계획에서 우리 지역에서는 거제․통영․고성이 하나의 통합시로 묶는 것으로 되어 있으며 지난 1월말 기준으로 인구수 총 38만 4,667명 규모이다.

지방행정체계 개편안의 가장 큰 특징은 현재의 도를 없앰으로써 시․도지사 및 지방의원 선거를 폐지하고 기존 읍·면·동의 행정업무를 통합시 산하 기초 시․군․구로 이관하고 기초적인 민원업무와 복지사업, 주민자치 활동 등의 지원을 기존의 읍면동 사무소를 폐지하고 개설된 자치센터가 맡게 된다는 점이다.

이 안의 국회통과 여부를 떠나 행정효율 측면에서 시사하는 바가 매우 크며 우리 거제시의 도시기본계획에 대해서도 대폭적인 변화를 요구하는 대목이기도 하다.

지방자치제도는 1991년 재시행 이후 시․군 통합을 거치면서 풀뿌리민주주의를 실현한다는 장점에 비례하여 극단적인 소지역이기주의에 의한 지역갈등의 폐단도 만만치 않은 것이 사실이다. 또한 1990년대에 들어서면서 인터넷 보급의 일반화와 도로교통의 비약적 발전이라는 사회적 변화를 외면하고 1915년대에 시행된 행정체계를 그대로 답습하다시피하고 있는 현재의 비효율적 상황에 대한 대폭적인 손질이 불가피한 실정이라고 할 수 있다.

외환위기를 겪으면서 우리나라 경제계는 그동안 효율과는 상관없는 몸집불리기와 문어발확장으로 무기력해진 공룡의 모습에서 벗어나고자 구조조정을 통한 군살빼기와 통폐합 등 엄청난 홍역을 치룬 적이 있다. 그로부터 10여년이 지난 지금 행정이 드디어 기업의 효율경영에 대한 벤치마킹에 나선 것이다.

행정구역 통합과 조정은 행정효율 극대화를 위한 시대적 요청

지난해 12월 20일 거제시는 ‘2020년 거제도시기본계획(안)’에 대한 설명회를 가졌다.

이 계획에 따르면 지역을 발전축과 보전축으로 구분하고 신현-옥포-장승포를 도심발전축으로 연결하며 신현-연.하.장과 사등-거제-일운을 균형발전축으로, 사등-신현-연초-하청을 산업발전축으로 한다는 것이다. 또한 관광발전축으로는 장목-옥포-장승포-일운을 체험형으로, 한려해상공원지역을 자연형으로, 남부-동부-둔덕을 휴양형으로 구분하였다. 보전축은 산악녹지축으로 산방산-계룡산-선자산-국사봉-대금산으로, 공원축은 한려해상공원으로하여 자연경관을 최대한 보전하는 것으로 계획했다고 한다.

지역별 인구배분을 보면 중앙생활권인 신현․사등․연초면을 현재 8만7천인구에서 15만5천인구로, 북부생활권으로 하청․장목권을 현재인구 1만1천명을 계획인구 4만으로, 남부생활권으로 둔덕․거제․동부.남부면을 현재인구 1만7천명에서 5만5천명으로, 동부생활권으로 옥포․장승포․아주․능포․마전․일운을 현재인구 7만에서 10만인구로 배분하는 것으로 되어 있다([표 1] 참조).

그러나 이 계획은 공간적 위치를 중심으로 권역을 강제로 배분하다보니 각각의 특성이 제대로 반영되지 못하였으며 연결축과 권역의 성격이 불일치하거나 중복되는 문제를 안고 있다.또한 도심지역의 인구집중이 심화되는 상황에서 현실성있는 구체적 대안없이 계획인구의 증가분을 농어촌 지역에 집중 배분함으로써 주먹구구식이라는 비판을 피해가기 어려울 것으로 생각된다.

이와 함께 이번에 발표된 거제시의 도시기본계획(안)의 결정적인 하자는 통합과 조정을 통한 행정효율의 극대화 추구라는 시대적 요청에 대한 고려가 반영되지 못했다는 점이다.

[표 1] 2020년 거제도시기본계획(안)의 계획인구(거제시)

▲ 2005년 12월 20일 거제시가 ‘2020년 거제도시기본계획 공청회’를 통해 밝힌 2020년 기준 권역별 계획인구 규모. 공간적 위치를 기준으로 권역을 구분하다보니 권역특성이 반영되지 못하였으며 인구증가를 위한 대안에 대한 구체적 설명이 부족하다. 또한 현재의 행정구역을 그대로 따르는 것으로 하였기 때문에 행정력의 비효율적 운영 및 권역별 빈익빈 부익부 현상은 더욱 심각하게 나타날 것으로 예상된다.

통합과 조정이라는 시대적 요청을 간과한 2020년 거제도시기본계획(안)

필자가 생각하고 있는 거제시를 대상으로한 행정권역 통합과 조정안은 행정체계를 현재의 1읍 6개동 9개면에서 역사적 내력 및 지리적 위치, 산업특성, 인구비례를 고려한 지역별 균형 유지 등을 고려하여 대략 8개동 4개면으로 개편하는 것이다.

세부적으로 도심지역은 농어촌지역으로 분류되면서도 사실상 도심과밀현상이 가장 두드러지고 있는 신현읍을 4개의 독립동으로 분리하고 연초면은 연초동으로 변경하여 도심지역에 편입시키고 옥포1동과 아주동을 통합하며, 장승포동․능포동․마전동을 하나로 묶게 된다. 외곽 농어촌지역은 사등면과 둔덕면, 거제면과 동부면을, 하청면과 장목면을 각각 묶고 일운면과 남부면 그리고 해상국립공원에 포함되는 동부면의 일부 지역을 편입시켜 하나로 통합하는 안이다([표 2] 참조).

[표 2] 2020년 거제시 권역별 통합 및 조정을 통한 목표인구 및 권역구분(제안)

▲ 필자가 제안하는 2020년 거제시 권역별 통합 및 조정을 통한 목표인구. 권역별 특성과 역사성을 고려하고 지리적 여건 및 산업특성을 반영하여 4개 권역으로 나누고 행정구역은 현재 1읍 6개동 9개면에서 8개동 4개면으로 조정하는 것으로 하였다. 단위 행정구역별 인구는 현재 최소 3,384명에서 최대 30,543명으로 심각한 불균형을 나타내던 것을 통합과 조정을 통해 1~2만 수준에서 시작하여 2020년 계획인구 30,000명을 기준으로 권역별 특성에 따라 서로 다른 모습으로 발전을 추구하는 모델로 계획하였다.

단위 행정구역별 인구는 최소 3,384명에서 최대 30,543명 수준으로 10배 정도 차이가 나는 지금의 상황에서 지역별 또는 도심과 농어촌 지역이 균형을 유지하면서 적절한 견제와 경쟁을 통해 발전을 도모하기란 현실적으로 거의 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 따라서 개편구상에서는 면과 동의 인구를 통합과 조정을 통해 1~2만명 수준에서 시작하여 2020년 계획인구를 2만~4만 수준으로 끌어올리는 것으로 서로 균형을 유지해가면서 발전해 나가는 것으로 하였다.

이렇게 되면 해당 지역의 성장동력을 가늠하는 잣대로써 가장 강력한 기준인 인구규모의 균형배분이 가능해지고 이를 토대로 규모의 경제 실현, 지역불균형에 따른 빈익빈 부익부의 심화 방지, 권역별 특성에 맞는 집중개발과 행정력의 효율적 지원 등을 기대할 수 있게 된다. 또한 지역 간의 경쟁이 동일한 파이를 두고 벌이는 제로섬 게임이 아니라 권역별 특성에 따라 서로 다른 모습으로 발전을 추구함으로써 서로 적절한 견제와 선의의 경쟁을 유도할 수 있다는 장점을 가지게 될 것이다.

아울러 단위 면과 동의 행정체계는 다시 권역별 특성에 따라 장승포-옥포-연초-신현을 연결하는 조선산업중심 및 도심 권역, 사등면․둔덕면과 거제면․동부면으로 각각 구성된 특화농업/양식업 및 부도심 권역, 지세포-와현-구조라-학동-해금강-다대-여차-명사-저구로 이어지는 한려해상국립공원을 근간으로한 관광휴양권역(동부면의 일부를 분할하여 일운․남부면과 통합), 하청면․장목면의 수산업 및 관광휴양 권역 등 지리적인 위치, 산업 및 지역특성에 따라 4개의 권역으로 묶어져서 집중적인 행정지원을 얻게 될 것이다.

이와 같은 통합과 조정에 대한 결정은 상급 행정기관에 의한 강제사항이 아니라 최종 의결권을 조례제정을 통해 주민들에게 부여함으로써 자발적인 참여와 선택를 유도하고 통합과 조정을 성사시킨 단위 행정지역에는 인센티브를 부여하는 것으로 한다면 반대를 위한 반대, 소지역이기주의 발생 등의 불필요한 잡음을 막을 수 있을 것이다. 만약 주민투표에 의해 통합과 조정안이 부결된 지역에 대해서는 현재의 행정체계를 유지하면서 행정자치부의 지방행정체제 개편에 따라 적절히 대처해 나가면 될 것이다.

권역별 통합 및 조정으로 균형과 효율, 경쟁을 통한 발전 유도

사실 통합과 조정 과정에서 가장 염려스러운 점은 주민들의 자존심과 연관되는 역사성에 대한 고려와 설득의 어려움과 기존 행정기관의 인사상 고민이 예상된다는 점이다.

그러나 동부면과 거제면(구, 서부면)은 1889년까지 읍내면의 속면으로 한지붕 아래에 있었으며 하청과 장목, 그리고 외포의 경우도 1895년까지 하청면에 소속되어 있었다는 것과 신현읍과 옥포․장승포․지세포도 1889년 이전까지는 일운과 이운으로 나누어 고현면에 속해 있었다는 사실을 상기할 필요가 있을 것이다.

마찬가지로 남부면은 1983년 동부면에 소속된 출장소로부터 승격되었으며 장승포동과 마전동․능포동의 행정구역도 부락단위의 역사성은 오래되었다지만 지금과 같은 확장된 행정구역을 가지게 된 것은 1989년 대폭적인 조정을 통해 완성된 것이다.

나아가 동부면 산촌리와 거제면 오수리에 조성된 간척지 행정경계를 둘러싸고 현재 행정소송이 빚어지고 있는 거제면 오수리의 경우 1889년 당시 읍내면 동부 오수항방(俉樹項坊)에서 서부 즉 지금의 거제면으로 편입되었으며 간척지에 면한 선창마을의 분리는 1961년이었다고 거제문화원이 발간한 거제지명총람(1995년)은 적고 있어 경계의 무상함을 잘 말해주고 있다.

따라서 행정구역의 경계는 역사성을 중요한 근간으로 형성되지만 상황변화에 따라 끊임없이 변경되어 왔다는 사실을 통해 행정구역의 통합과 조정이 주민들에게 충분한 신뢰와 구체적 이득을 제공할 수 있는 계획이라면 고양이 목에 방울을 달 듯 두려워하지 않아도 좋지 않을까 싶다.

변화를 수용하면서 발전을 택할 것인지 아니면 과거와 현재의 상태를 고수할 것인지에 대한 선택을 주민자율에 맡기듯이 거기에 따르는 책임도 스스로 지게 되는 거제시의 대계를 위한 행정체계 통합 및 조정안을 제안한다.

다만, 지금까지 설명된 제안은 확정된 계획도 물론 아니며 행정체계 통합과 조정에 관한 논의의 단초를 제공하기 위한 것으로 지엽적인 내용에 국한된 소모적인 논란보다는 큰 틀을 전제로한 발전적인 논의들이 계속해서 이어지기를 희망한다.

글 이수호 / 이수호해양개발연구소 (Http://oceanlove.com.ne.kr) 대표